《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者  王紅茹 鄭雪｜北京報道

這是近年來力度最大的化債舉措。

11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》的決議。議案提出，為貫徹落實黨中央決策部署，在壓實地方主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，建議增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。

財政部部長藍(lán)佛安在當(dāng)日舉行的十四屆全國人大常委會第十二次會議新聞發(fā)布會上表示，從2024年開始，連續(xù)5年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元。加上此次全國人大常委會批準(zhǔn)的6萬億元債務(wù)限額，直接增加地方化債資源10萬億元。同時也明確，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。

上述三項政策協(xié)同發(fā)力，此番用于化債的組合拳規(guī)模達(dá)12萬億元。接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪的專家一致認(rèn)為，5年內(nèi)化解12萬億元隱性債務(wù)，不僅將對地方政府和市場產(chǎn)生一定的激勵效應(yīng)，也有助于明顯緩解乃至杜絕部分地區(qū)“亂罰款亂收費”等現(xiàn)象，改善營商環(huán)境。更為重要的是，此舉意味著我國財政化債思路的重大優(yōu)化，無論是對未來保障地方財政平穩(wěn)運行，還是支持推動高質(zhì)量發(fā)展，都具有非常重要的現(xiàn)實意義。

2028年前地方需消化隱性債務(wù)總額降至2.3萬億元

近年來，在各地各部門協(xié)同努力下，我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不斷減少。藍(lán)佛安在新聞發(fā)布會上表示，2023年末，經(jīng)過逐個項目甄別、逐級審核上報，全國隱性債務(wù)余額為14.3萬億元。

然而，今年以來，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，我國經(jīng)濟(jì)運行出現(xiàn)了一些新情況和新問題，各地隱性債務(wù)化解的難度加大。

為確保經(jīng)濟(jì)財政平穩(wěn)運行以及考慮地方政府化債實際，全國人大常委會11月8日作出批準(zhǔn)6萬億元債務(wù)限額，用于置換地方政府存量隱性債務(wù)。此舉在一些專家看來，堪稱今年一系列增量政策的“重頭戲”。

華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長賈康接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪表示，此次化債行動無疑是一場及時雨，解了地方的燃眉之急，能夠使地方政府卸下包袱、輕裝上陣，同時使受地方隱形債務(wù)拖累的銀行和企業(yè)得到紓困的實惠。“向市場傳達(dá)了積極、樂觀的信息，起到了穩(wěn)預(yù)期、強(qiáng)信心的正面效應(yīng)。”

6萬億元債務(wù)限額如何安排？藍(lán)佛安在新聞發(fā)布會上表示，6萬億元債務(wù)限額，分3年安排，2024—2026年每年2萬億元，支持地方用于置換各類隱性債務(wù)。

12萬億元化債組合拳協(xié)同發(fā)力，未來的效果可期。藍(lán)佛安表示，2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。

“我們估算了一下，地方依靠自身努力化解是完全可以做到的，甚至有些地方是比較輕松的?！彼{(lán)佛安說，“總的來看，我們推出的是一攬子、綜合性、靶向準(zhǔn)的化債組合拳，作用直接、力度大?！?/p>

對于每年地方政府自己努力消化4600億元隱形債務(wù)，賈康表示樂觀?！斑@是完全有可能的?？梢灶A(yù)見，未來的5年時間，在多項政策協(xié)同發(fā)力之下，把14.3萬億元地方隱性債務(wù)化解，看起來既可行又可及?！彼f。

一攬子化債舉措將對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生全方位影響

2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》賦予了地方政府舉債的權(quán)力，明確地方政府債券為地方政府舉債融資的唯一合法渠道。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。

但是，近年來，由于內(nèi)外環(huán)境的變化，我國財政收入增長速度放緩，部分地區(qū)面臨較大財政壓力。不少地方在法定預(yù)算之外，直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式進(jìn)行舉債，形成隱性債務(wù)。

有些地方甚至在預(yù)算執(zhí)行報告中明確提到“基層財政運行困難”。

比如貴州省畢節(jié)市大方縣2020年政府工作報告在提及上一年發(fā)展不足時稱，財政收入偏低，財政增收乏力，歷史欠賬較大，稅收收入持續(xù)低位運行。地方政府性債務(wù)、民生欠賬等風(fēng)險點仍然存在，還本付息壓力較大，財政“收不抵支”，資金短缺與發(fā)展需要的矛盾十分突出。

此外，有個別地方基層“三?！保ū；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)）也在經(jīng)受挑戰(zhàn)。

“有些地方‘三?！щy，于是通過融資平臺變相舉債，彌補(bǔ)財力不足。此次化債措施的出臺，使得地方政府得以在短期內(nèi)減輕償債壓力，從而有更多的精力和資金投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展及民生保障中?！敝袊斦茖W(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。

在他看來，此次化債所起到的作用，除了信心的支持，還將對整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生全面影響。

“這次化債相關(guān)措施，能夠?qū)崒嵲谠诘刈屍髽I(yè)按時給員工發(fā)工資，讓地方政府保民生。有些項目原來停下來不干的，能繼續(xù)開工建設(shè)，甚至還可以進(jìn)一步擴(kuò)大投資。產(chǎn)業(yè)循環(huán)了，就業(yè)人口增加了，公眾收入增加了，消費也就起來了，這就形成了一個正循環(huán)。”趙全厚說。

中泰國際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，此次化債舉措，首先應(yīng)解決拖欠企業(yè)的賬款問題?！巴ㄟ^專項債置換的方式進(jìn)行化債，難度不高，同時也給企業(yè)吃了定心丸?！彼f。

5年可累計節(jié)約6000億元左右利息

地方政府隱性債務(wù)（以下簡稱“隱性債務(wù)”）是指地方政府在法定預(yù)算之外，直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。

隱性債務(wù)出現(xiàn)的原因很多，李迅雷認(rèn)為，其中一個重要原因在于部分地方政府官員為了完成相關(guān)任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行舉債。

“有的地方政府官員為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，會‘拼命’舉債，這樣更容易出政績。若是未來這些官員由于職務(wù)變動離開了，債務(wù)卻不會被帶走?！崩钛咐渍f。

2015年以來，黨中央要求建立健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，開好“前門”、嚴(yán)堵“后門”，堅決遏制隱性債務(wù)規(guī)模、增量，穩(wěn)妥化解存量，切實防范債務(wù)風(fēng)險。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，據(jù)他的研究發(fā)現(xiàn)，2015年以來我國共推進(jìn)了四輪債務(wù)置換。

第一輪為2015—2018年，主要是落實《中華人民共和國預(yù)算法》的要求，通過發(fā)行12.2萬億元債券置換非債券形式的存量政府債務(wù)。此輪置換的債務(wù)之前已納入政府債務(wù)管理，不屬于隱性債務(wù)，僅是將非債券形式的地方債務(wù)轉(zhuǎn)化為債券形式。

此外，這一輪有幾個重要時間節(jié)點值得關(guān)注。2017年7月，中共中央政治局會議首次提出“隱性債務(wù)”概念，提出“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量”。2018年8月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》，對化解地方隱性債務(wù)作出具體部署。2018年底，審計和監(jiān)管部門完成對地方政府隱性債務(wù)的摸底統(tǒng)計。

第二輪為2019年—2021年9月。主要是通過發(fā)行置換債券和特殊再融資債券開展建制縣化債試點工作，合計置換債務(wù)規(guī)模達(dá)到8185.9億元。

第三輪為2021年10月—2022年6月。主要是推進(jìn)北上廣全域無隱性債務(wù)試點。北京、廣東和上海分別發(fā)行3252.3億、1134.8億和654.8億元特殊再融資債券，合計發(fā)行規(guī)模達(dá)到5041.8億元，推進(jìn)隱性債務(wù)清零。

第四輪債務(wù)置換為2023年10月以來，落實中央“一攬子化債”。

今年以來，中央多次部署強(qiáng)調(diào)化解地方債務(wù)風(fēng)險。7月30日召開的中共中央政治局會議強(qiáng)調(diào)，“要完善和落實地方一攬子化債方案，創(chuàng)造條件加快化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險”。9月26日召開的中共中央政治局會議強(qiáng)調(diào)，要“有效落實存量政策，加力推出增量政策”。

隨著12萬億元一攬子、綜合性、靶向準(zhǔn)的化債組合拳打出，政策效應(yīng)將非常明顯。

藍(lán)佛安在新聞發(fā)布會上表示：“由于法定債務(wù)利率大大低于隱性債務(wù)利率，置換后將大幅節(jié)約地方利息支出。我們估算，5年累計可節(jié)約6000億元左右?！?/p>

我國化債思路發(fā)生轉(zhuǎn)變

一直以來，隱性債務(wù)都是一個機(jī)密數(shù)字。在11月8日舉行的新聞發(fā)布會上，藍(lán)佛安向外界公開了我國14.3萬億元的隱性債務(wù)規(guī)模。

趙全厚對此舉將產(chǎn)生的積極效應(yīng)表示認(rèn)同，“從去年以來，坊間對于我國的隱性債務(wù)一直有猜測。隨著化債進(jìn)程過半，現(xiàn)在將隱性債務(wù)規(guī)模公開透明，可以避免外界質(zhì)疑，有助于統(tǒng)一認(rèn)識、強(qiáng)化信心，同時也是我國化債思路的轉(zhuǎn)變”。

今年以來，多個省份的政府工作報告及新聞中，均出現(xiàn)“砸鍋賣鐵”化債的表述。

“砸鍋賣鐵”指的是盤活資源，核心是落實“一攬子化債政策”，通過存量資源盤活、處置進(jìn)行債務(wù)化解。

“從各地方政府表述內(nèi)容看，‘砸鍋賣鐵’是指盤活存量資產(chǎn)、籌集資金，并用于債務(wù)化解任務(wù)。此前‘砸鍋賣鐵’化債是以還債券為主，現(xiàn)在的化債舉措，就是把政府收上來的錢直接花出去，不總用于給銀行還債，這樣能夠平衡穩(wěn)增長和防風(fēng)險的關(guān)系?！壁w全厚表示。

藍(lán)佛安將我國化債工作思路轉(zhuǎn)變歸結(jié)為4個方面：一是從過去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動化解轉(zhuǎn)變；二是從點狀式排雷向整體性除險轉(zhuǎn)變；三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變；四是從側(cè)重于防風(fēng)險向防風(fēng)險、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。

“從政策效應(yīng)看，能夠發(fā)揮‘一石二鳥’作用。一方面，解地方‘燃眉之急’，緩釋地方當(dāng)期化債壓力、減少利息支出；另一方面，幫助地方暢通資金鏈條，增強(qiáng)發(fā)展動能?！彼{(lán)佛安說。

賈康對化債工作思路的四個轉(zhuǎn)變評論說，“此次化債不是對原來化債方式的簡單延續(xù)，而是一個更高水平地把債務(wù)管理和未來長治久安相結(jié)合的升級版化債舉措，這種‘釜底抽薪’式的化債或?qū)⒔o隱性債務(wù)畫上句號?！?/p>

羅志恒表示，此次化債思路的調(diào)整，反映了我國化債從防風(fēng)險為主轉(zhuǎn)向更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長與防風(fēng)險，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”，意味著下階段將穩(wěn)增長和發(fā)展置于更高的地位，財政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)的能力將進(jìn)一步增強(qiáng)。

堅決遏制新增隱性債務(wù)

地方政府債務(wù)風(fēng)險防范化解，在解決存量債務(wù)風(fēng)險的同時，下階段又該如何遏制增量？如何從根本上解決隱性債務(wù)問題？

藍(lán)佛安表示，下一步，財政部將會同相關(guān)部門，持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢，對新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，從三個方面發(fā)力，堅決遏制新增隱性債務(wù)。

一是監(jiān)測口徑更全。財政部正會同有關(guān)部門健全信息共享和監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，全口徑監(jiān)測地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)情況，動態(tài)分析、及時預(yù)警、防范風(fēng)險。關(guān)于融資平臺經(jīng)營性債務(wù)，按照有關(guān)要求，金融管理部門已經(jīng)研究制定了金融支持地方債務(wù)化解的政策舉措，財政部將積極配合抓好現(xiàn)有金融支持政策落實。

二是預(yù)算約束更強(qiáng)。將不新增隱性債務(wù)作為“鐵的紀(jì)律”，持續(xù)加強(qiáng)預(yù)算管理，督促地方依法合規(guī)建設(shè)政府投資項目；對未納入預(yù)算安排的政府支出事項和投資項目，一律不得實施，堅決堵住地方違法違規(guī)舉債的途徑。

三是監(jiān)管問責(zé)更嚴(yán)。強(qiáng)化收集新增隱性債務(wù)線索，及時掌握違規(guī)舉債新手段、新變種，推動監(jiān)管從事后“救火補(bǔ)漏”向事前“防患于未然”延伸。嚴(yán)格落實地方政府違規(guī)舉債問責(zé)制。

從根本上解決隱性債務(wù)風(fēng)險，在嚴(yán)堵“后門”的同時，還要開好“前門”，建立健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制和閉環(huán)管理制度體系，滿足地方政府正常融資需求，發(fā)揮債券資金積極作用。

從國際上看，我國政府的負(fù)債率顯著低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場國家，為開好“前門”提供了支撐。

根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年末G20國家平均政府負(fù)債率118.2%，其中，日本249.7%、意大利134.6%、美國118.7%、法國109.9%、加拿大107.5%、英國100%、巴西84.7%、印度83%、德國62.7%；G7國家平均政府負(fù)債率123.4%。同期我國政府全口徑債務(wù)總額為85萬億元，其中，國債30萬億元，地方政府法定債務(wù)40.7萬億元，隱性債務(wù)14.3萬億元，政府負(fù)債率為67.5%。

“結(jié)合明年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，實施更加給力的財政政策?！彼{(lán)佛安表示，一是積極利用可提升的赤字空間。二是擴(kuò)大專項債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例。三是繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，支持國家重大戰(zhàn)略和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)。四是加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴(kuò)大消費品以舊換新的品種和規(guī)模。五是加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強(qiáng)對科技創(chuàng)新、民生等重點領(lǐng)域投入保障力度。

賈康對此給予積極評價：“當(dāng)前我國政府還有較大的舉債空間。如果有必要，可以繼續(xù)提高赤字率，以支持中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。這對于市場普遍關(guān)心的提振信心和預(yù)期意義重大?！?/p>